地区农村土地流转存在的问题及建议
地区发展和改革委员会 刘红梅

内容摘要：土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。农村土地流转是加快农村经济社会发展的助推器，土地流转有利于土地资源的合理配置利用，有利于农村劳动力向二、三产业转移，有利于实现农业的机械化、规模化和产业化。但从地区目前的土地流转现状看，农牧民的思想认识、政府的管理服务、土地流转的市场需求等都存在一些问题。笔者针对上述问题，提出了一些措施建议，抛砖引玉，以期逐步解决农村土地流转中存在的问题，促进地区农业产业化、现代化发展。
关键词：农村 土地流转 管理 服务

一、农村土地流转现状
（一）农村土地流转的意义
土地问题历来是中国革命和建设的核心问题。新民主主义革命的胜利是依靠土地改革取得的，改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现在，我国经济又站在了十字路口，产能过剩，内需不足，经济下行压力增大。唯有启动第三次土地改革，大力推进农村土地流转，盘活农村土地资源，激发经济发展的内生动力，才能推动国民经济持续健康发展。十八大以来，每年的中央一号文件都在提土地流转问题，2016年10月，中央又出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行土地所有权、承包权、经营权分置并行，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。《意见》指出“依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。”这是从制度上保障了土地流转后经营主体的合法权益，为各地推动农村土地流转提供了强有力的政策支撑。
（二）地区土地流转现状
近年来，随着地区农业结构调整和农业现代化进程的加快，农业产业化经营不断形成，农牧民外出务工人数增多，新型农业主体发展壮大，全地区农村土地流转速度明显加快、规模逐渐扩大。
1.农业劳动者现状。地区现有51个乡（镇），500个行政村，乡村人口32.95万人，占地区人口的49.3%；乡村劳动力17.55万人，从事农业人口12.4万人，占乡村人口的37.63%，占乡村劳动力的70.65%。乡村劳动力从事农业生产人口比重由2000年的87.99%下降到2015年的70.65%，从事农业生产人口比重大幅下降。
2.土地流转规模及形式。2015年，全地区耕地面积346.9万亩、其中土地流转面积104.33万亩，流转比重为 30.07%。家庭承包地流转52.41万亩，占流转面积的50.23%；新开发土地流转51.92万亩，占流转面积的49.77%。土地流转形式以出租和转包为主，分别占流转总面积的51.7%和42.16%。根据国家农业部部长韩长赋答记者问时提出的数据：“现在全国土地流转面积占承包地面积的比例是1/3左右，沿海发达地区有的达到1/2左右”。地区的土地流转比重接近全国土地流转比重，但我们要清醒的认识到，我们流转的土地有一半都是新开发土地，这基本都是定居牧民的饲草料地，真正的传统农耕区承包地流转面积非常有限。
3.土地流转去向。土地流转入农户的40.41万亩，占流转面积的38.7%；流转入大户的22.95万亩，占流转面积的22%；流转入企业的19.66万亩，占流转面积的18.8%；流转入合作社的6.22万亩，占流转面积的6%；流转入其他主体的15.09万亩，占流转面积的14.5%。土地流转进入种植大户、企业及合作社的比重仅有46.8%，土地流转对地区农业产业化和现代化发展推动力明显不足。
二、地区土地流转中存在的问题
（一）农牧民思想认识方面的问题
农牧民受知识水平等因素影响，注重眼前利益，对土地流转的长期性认识不足，看不到长远利益。一是对签订土地流转承包合同不重视。有的签订的土地流转合同是自己拟定的，非常简单，只注重面积、每亩出租单价，其他的都不关心；有的只是达成口头协议，不签订土地流转合同。这样的行为就引发了很多后续问题，如土地出租费缴纳不及时，农村义务工、灌溉水费等责权不明晰，等等。二是对土地流出后的事情不关心。农户土地流转后，不关注和关心承租人到底种植什么、对土地有没有进行必要的改良、对土地后期有没有影响等问题，这就出现了近几年新开发土地的掠夺式种植。
（二）政府管理方面的问题
农业部部长韩长赋说：“土地经营权流转户数和面积逐步增加，这是大趋势。发挥适度规模经营在建设现代农业中的引领作用是大方向。”土地流转也是最近几年和今后一段时期农村经济发展的重要组成部分，涉及到农民最关心的现实利益问题。但地区各级党委、政府一直不够重视，未将土地流转工作纳入考核、引导管理服务的办法不多、一些职责未落实到位等等，致使地区土地流转工作在地区范围内发展层次不一，引发了很多问题。
1.未纳入考核引发的问题。一是乡村两级对土地流转的重要性认识不到位。乡村两级作为我国最基层的管理者，在土地流转过程中起着至关重要的作用，但很多乡村领导干部认为土地流转是农民自己的事情，没必要去管，对于农民土地流转是否拿到了应得的报酬不关心，土地流转有没有损害农民利益不清楚，怎样能解决这些问题不知道。二是机构、人员、经费保障不足。在乡村两级，干部们都是身兼数职，土地流转只是他们工作的一小部分，但他们是我国管理机构的基础，工作任务繁重，很多有能力的干部都被上级部门调走，乡镇干部整体水平较低，而村干部本质上就是农民，致使乡村两级干部队伍弱，根本无力建设和配备强有力土地流转机构和人员。同时，部分乡（镇）缺少土地流转经费保障，如阿勒泰市拉斯特乡每年的运行经费40余万元（其中人头经费20万元，非税、零星税收收入20余万元），而要保障水、电、暖、办公、车辆燃油等乡镇日常运转，每年至少需要100万元以上，这些乡（镇）自身根本无法保障土地流转工作运费经费。
2.管理服务办法不多出现的问题。在基层调研走访中发现，很多农业村还是依据二轮土地承包划分的土地在自行种植，当时由于水利灌溉、机械化程度低，大家把地块分为一等、二等、三等，每个等级每户都有一块土地，很多农户一家就有3-5块土地，全家30-40亩土地分为3-5块，每块最多10亩。如：在阿勒泰市阔克苏村有的农户家里有7块土地，最小的地块1.8亩，以前人工种植时代影响不大，但现在机械化种植就很难。在此过程中，一些农户自发的把隔壁邻居的小地块承租上或互换地块，将地块变得相对较大，但这样很难满足现代农业发展的需要。面对这一问题，乡村两级认为调整地块难度大，不愿意多想办法去解决。
3.政府职责未落实到位引发的问题。一是出现了掠夺式种植。随着地区一批大中型水利工程的兴建，滴灌技术的推广应用，地区范围内新开发了大量土地，这些土地被种植户称为生地，土地肥力足、有机质含量高，这是种植户心中最好的土地，一些外地不法种植户承租了这些新开地，很多都进行掠夺式种植。如阿勒泰市在640台地为克孜加尔水利枢纽工程移民分配的新开发土地，这些农户将自己新分到的土地以每亩每年700-800元的价格出租给一些外地种植大户，期限3年，这些外地种植户就种植一些高产出但对土地后期质量影响非常大的农作物，三年后，这些外地种植大户挣得满盆满载后走了，而这些土地质量大幅降低，病虫害增加，肥力下降，每亩每年的承租费降至300-350元，有的还无人承租，这些农户就到政府上访。福海县前些年甚至出现了大量掠夺式种植后的弃荒地，极大地破坏了当地的生态环境。二是农村正常义务工难以落实。由于政府对一些不规范土地流转管理不到位，承租双方对应该承担的清渠、堵水等农村正常义务劳动权责不清，引发了很多村级管理矛盾。如：承租人不是本村村民，只是种植管理时来村，而出租土地的村民已不在村内居住，村级组织很难约束双方。另一种是：本村1户村民承租了村内几户村民的土地，而在堵水浇地、渠道清淤时一家就出一个劳动力，而他实际种植了好几户的土地，对村内的其他农户就不公平。这些问题村民意见很大，直接影响了村民参与义务劳动的积极性。
（三）市场需求拉动方面的问题
随着地区经济社会的发展，地区涉农企业、合作社、个体工商户等得到了长足发展。到2015年底，全地区有涉农企业、个体工商户等经营主体473家，其中企业105家，销售收入2000万元以上的规模企业23家，销售收入5000万元以上的企业5家，无销售收入过亿元的企业。从以数据看出，地区注册的涉农企业虽然超过100家，但规模以上的仅有23家，形成种植（养殖）、精深加工、销售等完整产业链的大型龙头企业还没有。这些相对于耕地面积346.9万亩、牲畜最高饲养量490.9万头（只）的农牧业大区阿勒泰来说，涉农龙头企业的带动力明显不足，涉农企业对土地流转的需求内生动力不足，地区土地流转缺少市场需求的推动力。
三、规范地区土地流转工作的对策建议
（一）加强对农牧民的政策宣传引导
鼓励各县市、乡镇、村深入挖掘本区域土地流转先进经验，分析研究土地流转前后农民生活变化、收入增减，分析土地流转中出现的一些问题案例，用通俗易懂的语言编印一批面向农牧民汉、哈双语的宣传材料，依托乡村两级干部和住村工作组的力量，走村入户、深入田间地头，向广大农民大力宣传土地流转知识，避免引发承租双方的利益纠纷、社会管理、土地掠夺式开发等问题，提升土地集约化利用率。同时，利用各级司法部门普法宣传的时机，强化对基层干部和农牧民的土地流转法律知识培训，让广大基层干部和农民了解和掌握土地流转的法律、法规和政策内容。通过一系列宣传和培训，提高基层干部的政策水平和依法办事能力，增强各族农牧民的依法经营、使用和流转土地的能力，维护自身合法权益。
（二）强化政府对土地流转工作的引导管理服务
1.将土地流转管理服务纳入考核，解决机构、人员、经费问题。一是土地流转涉及到农村千家万户的利益，只有纳入考核，才会引起县乡村领导心理上的重视，分值建议达到总分值的5%。同时，将乡镇干部、村干部的绩效工资与土地流转管理服务挂钩，增强约束力。二是建立土地流转管理服务机构，保障人员。每个县（市）、乡（镇）设置1个土地流转管理服务中心，每个村设置土地流转管理服务站。每个县（市）确定3-5人、乡镇确定2-3人、村级确定1人（可由村干部兼任）专门负责此项工作。明确土地流转机构主要职责，规范土地流转合同签订、做好信息发布、跟踪监督流转后的土地改良及信息服务等。三是加强经费保障。根据各乡（镇）土地面积、行政村数量等进行综合考虑，安排每个乡（镇）土地流转管理服务经费10-15万元，对资金使用情况进行督查检查，确保专款专用。
2.采取多种方式进行引导，全力推动区域土地流转。
（1）引导农民进行适度地块调整。一是掌握农民的地块调整意愿。召开村民代表大会，票决是否同意调整地块， 80%以上的农户如同意，剩余农户需要做思想工作，直到大家全部同意方能调整地块。二是采取有效的调整措施。将村内种地农户和要进行土地流转的农户分开，统计出要种土地总面积和流转土地总面积，掌握详实信息；把村内每块土地按照村民意愿进行定等，拟定每块土地的优良差分配系数，核算为标准面积数，按照农户二轮土地承包面积核定每户可能分到的标准土地面积。三是商定已拟定的地块调整方案。再次召开村民大会，讨论调整办法，确定自己种植农户所需地块，听取群众意见修改完善方案。四是成立地块调整专项小组。待方案农户没有异议后，选定调整工作人员，让村民自己选人，要包括住村工作组成员、村干部代表、农户代表，这样基本就可以实现土地地块调整。五是需要流转的土地进行集中流转。对调整后需要流转的土地，不再划分哪家哪户，统一核算成标准面积，农户只需知道自己有多少标准面积的土地，每年就按照这个面积拿租费，然后将该土地整体向外流转。这样既能方便现有种地的农户，也能提高土地流转户的收入。
（2）鼓励多种土地流转模式并存。一是托管模式。如果土地流转村的村班子非常有能力，可以像福海县特阿热勒镇阔聂科买村那样采取托管模式。托管土地的农户按照托管面积缴纳投资成本，村两委代表农户聘请会计和管理员（村内的种植能手），集中采购农资，集中开展机械化作业、浇水、施肥、田间管理和收割。2014年，福海县解特阿热勒镇阔聂科买村43户农户托管土地800亩，除去投资成本、聘请会计和管理员费用外，农户托管的每亩土地净利润达到800元。二是股份合作模式。引导和鼓励村内或附近村的农牧民成立种植养殖合作社或公司，让农牧民以土地入股，推动合作社向规模化、集约化种植养殖方向发展。如：山西省永济市北梯村2007年成立农业合作社，合作社的核心是，村民拿自家承包地入股，然后按股分红。股份形式为两种，以土地入股的土地股，经营管理层社员以资金入股的经营股。2010年底，合作社共有社员89户，土地入股的社员84户，每亩土地折1股，每股为300元。土地入股有效地解放了这84户农户，其中有40多个劳动力从事其他经营活动；有30多个劳动力在合作社打工，除去分红收入，打工年收入6000元。土地集中到合作社后，合作社对这些土地实行集约化经营，采用大型农业机械作业，30多个人既可以耕种村里上千亩的耕地。提高了农业生产效益，解放了与土地紧密相连的劳动力，使劳动力可以不再依附在土地上，可以放手从事其他产业。三是返租倒包模式。如果村民有调整地块的意愿，村委会就要考虑这种模式，将村内要流转土地的农户土地调整在一起，村委会组织统一流转。如：盛产枸杞闻名的宁夏中宁县，按照“合作组织+公司+基地+农户”的运行模式，在宁安镇建立了枸杞生产基地。四是土地信托模式。土地信托服务组织接受土地承包者的委托，在坚持土地所有权和承包权不变的前提下，将其拥有的土地使用权在一定期限内有偿转给其他单位或者个人的行为。如:浙江省绍兴县因人多地少矛盾突出，人均耕地0.58亩，种田收益有限，越来越多的农民外出从事其他产业，为此该县成立了县乡村三级土地信托服务组织。接受农户申请托管的农田，再通过网上招租、登报招租等形式，及时发布土地信息，推介开发土地项目，协调流转双方提出的有关事宜，帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证，开展信息、技术、信贷、司法调解等综合性服务。我们拟定要成立的县乡村三级土地流转管理服务中心就可以发挥这一职能。
3.严格落实政府职责，强化土地流转监管服务。一是规范土地流转和同签订。乡村两级必须做好土地流转合同签订工作，签订农经部门规范的合同文本，并在乡村两级备案，明确义务工、灌溉水费缴纳等问题，避免引发后期纠纷。二是对流转后的土地强化跟踪监督服务。督促种植户按照合同要求进行必要的土地轮作和土地改良，记录每块土地的种植信息，为后期其他企业或个人承租土地提供必要的信息服务。
（三）培育农业产业龙头企业，增强土地流转内生动力
1.重视引进和培养农业产业化企业及生产经营主体。积极吸引国内外知名大企业、大集团，通过资本运营和优势品牌带动，整合资源、资金、技术、人才等要素，将集生产经营、科研开发为一体的农业产业化龙头企业落户阿勒泰；鼓励和培养本地种养大户、家庭农牧场、农牧民合作社、小企业等积极参与地区农业产业化发展，支持不断发展壮大。针对地区的优势农产品，大力扶持牛羊肉、冷水产品、小浆果、食葵、乳、药材、有机饲草、粮油等特色有机农畜禽产品精深加工，扶持农产品加工企业建设标准化原料生产基地和加工园区，实行产销一体化经营。通过农业龙头企业、合作社、家庭农场、种养大户发展来带动区域土地流转，实现农业规模化和产业化。
2.强化农产品营销。借助互联网+农业加快农产品外销平台建设，大力发展农产品电子商务，推进订单销售、冷链物流、电子商务、网上交易等新型产品交易方式。开拓国内和周边国家市场，构建“营销网络+企业+专业合作社+农户”的流通营销模式，在国内中心城市发展一批阿勒泰农畜禽产品直销店、加盟店、商场专柜（区），建立从生产、加工、运输、仓储、配送到消费一体化的现代农产品物流体系，通过强化农产品营销，带动地区农业产业化持续健康发展。
3.实施品牌战略。大力实施绿色、有机农产品品牌战略，打造一批享誉全国、全疆的特色农产品品牌，让阿勒泰农业产业走品牌发展之路。